Boka analyserar styring av kommunar og fylkeskommunar, basert på ei kritisk forståing av nyinstitusjonell organisasjonsteori. Kommunane blir analyserte som utøvarar og aktørar i det nasjonale styringssystemet, som organ for lokalt demokrati og politisk styring, som tenesteprodusentar og som samfunnsutviklarar. Forfattaren viser korleis institusjonliseringa av desse oppgåvene og spenningane mellom dei pregar innhaldet.